Halduskohtumenetlus

Kuidas menetlust alustada? Kes on kaebaja, kes on vastustaja? Kuidas kaebust koostada? Kui suur on riigilõiv? Mis võimalused on kaebuse läbivaatamiseks? Mis toimub kohtuistungil? Millal tuleb otsus? Kuidas ja kuhu edasi kaevata?

Haldusasi

Haldusasi on kohtuasi, mis lahendatakse halduskohtumenetluse seadustikus (edaspidi HKMS) sätestatud korras ning mille sisuks on avalik-õiguslikust suhtest tekkinud vaidluse lahendamine või haldusorganile teatud toimingute tegemiseks loa andmise otsustamine. Haldusasju vaatavad esimese astme kohtuna läbi halduskohtud. Avalik-õiguslik suhte üheks pooleks on alati avalikku võimu teostav organ, näiteks riigi- või kohaliku omavalitsuse asutus.

Haldusasjade raames lahendatakse vaidlusi nagu maksustamine, planeeringute kehtestamine, ehituslubade, keskkonnalubade ja mitmesuguste muude avalik-õiguslike lubade andmine, elamislubade andmine, riigihangete läbiviimine, riikliku järelevalve käigus ettekirjutuste tegemine, pensionite ja mitmesuguste toetuste maksmine jne. Isik saab eelkõige nõuda tema õigusi rikkuva otsuse tühistamist, haldusorgani kohustamist vajaliku otsuse või toimingu tegemiseks ning avaliku võimu teostamisel tekitatud kahju hüvitamist.

Lisaks vaidluste lahendamisele annab halduskohus teatud juhtudel lubasid haldustoimingute tegemiseks. Nii näiteks vajab Politsei- ja Piirivalveamet halduskohtu luba selleks, et paigutada riigis ebaseaduslikult viibiv isik kuni tema välja saatmiseni kinnipidamiskeskusesse, samuti saab halduskohus anda Maksu- ja Tolliametile loa veel kindlaks määramata maksukohustuse täitmise tagamiseks isiku varale aresti seadmiseks.

Kaebus

Halduskohtumenetluse alustamiseks esitab kaebaja kohtule kaebuse. Kaebus tuleb esitada üldjuhul halduskohtusse, mille tööpiirkonnas asub see haldusorgan, kelle tegevust kaebus puudutab. Erandina esitatakse Maksu- ja Tolliameti ning Sotsiaalkindlustusameti tegevusega seotud kaebused sellele halduskohtule, mille tööpiirkonnas asub kaebaja elu- või asukoht. Isik, kellelt on võetud vabadus (näiteks kinnipeetav) peab kaebuse alati esitama halduskohtule, mille tööpiirkonnas asub koht, kus teda kinni peetakse. Oluline on, et kaebuse esitamise korral valele halduskohtule, edastab see kohus asja ise õigele halduskohtule. Mõnede avalik-õigusliku iseloomuga vaidluste lahendamine halduskohtu pädevusse siiski ei kuulu. Näiteks ei ole haldusasjaks kaebused väärteokaristuse määramise otsuste peale ega kaebused uurimisasutuse või prokuratuuri tegevusele kriminaalmenetluses. Halduskohtu pädevusse ei kuulu ka kohtutäiturite ja notarite tegevusega nõuete lahendamine.

Halduskohtule saab üldjuhul kaebuse esitada enda õiguste kaitseks ehk juhul kui vaidlustatav haldustegevus rikub ehk piirab lubamatult mõnd kaebajale seadusest tulenevat õigust. Teatud erandlikel seaduses ette nähtud juhtudel võib kaebuse esitada ka avalikes huvides. Näiteks võib igaüks vaidlustada detailplaneeringu kehtestamise otsuse, ilma et see peaks konkreetselt mõnd kaebaja subjektiivset õigust rikkuma. Samuti on keskkonnaorganisatsioonidel õigus vaidlustada keskkonnaalastes küsimustes antud haldusakte.

Kaebaja ja vastustaja

Halduskohtumenetluses on poolteks kaebaja ja vastustaja. Kaebaja on isik, kes kaebuse esitas, vastustaja aga riigi esindaja, nagu Vabariigi Valitsus, minister, riigiasutus, kohalik omavalitsus, avalik-õiguslik juriidiline isik või avalikku ülesannet täitev muu isik, kelle tegevuse peale on kaebus esitatud. Halduskohtumenetlusse kaasatakse vajadusel kolmas isik, kelle õigusi võib kaebuse kohta tehtav kohtulahend puudutada. Näiteks kui kaebaja vaidlustab naaberkinnistule elamu ehitamiseks antud ehitusloa, siis vastustajaks on ehitusloa andnud kohalik omavalitsus, ent naaberkinnistu omanik kaasatakse menetlusse kolmanda isikuna, kuna sisuliselt käib vaidlus talle ehitusloast tuleneva õiguse üle. Lisaks eeltoodule võib halduskohus menetlusse kaasata arvamuse andmiseks haldusorgani, kelle arvamus võib kaebuse lahendamise seisukohast kasulikuks osutuda.

Menetlusosaline võib halduskohtumenetluses osaleda isiklikult või esindaja kaudu. Esindajaks võib olla advokaat või vähemalt magistrikraadiga jurist, maksuasjades ka majandusalase kõrgharidusega maksu- või raamatupidamiskonsultant. Mitme kaebaja osalemise korral võib üks neist esindada teisi, üks kolmas isik võib esindada teisi kolmandaid isikuid, kui nende huvid ei ole vastandlikud. Samuti võib esindajaks olla poole või kolmanda isiku üleneja või alaneja sugulane (vanem, vanavanem, laps, lapselaps jne) või abikaasa. Kohus võib lubada esindajana osaleda ka menetlusosalise töötajal, kui tal on selleks piisavad teadmised.

Kaebuse kirjutamine

Halduskohtule esitatavas kaebuses tuleb eelkõige märkida:

  • halduskohus, kellele kaebus esitatakse;
  • kaebaja nimi, isikukood (selle puudumisel sünniaeg) või registrikood, aadress ja sidevahendite andmed (telefoninumber, e-posti aadress) ning kaebaja esindaja nimi ja andmed;
  • teiste menetlusosaliste nimed, aadressid ja sidevahendite andmed;
  • kaebuse nõue – halduskohtule esitatava kaebusega saab nõuda haldusakti osalist või täielikku tühistamist (tühistamiskaebus), haldusakti andmist või toimingu tegemist (kohustamiskaebus), haldusakti andmise või toimingu tegemise keelamist (keelamiskaebus), avalik-õiguslikus suhtes tekitatud kahju hüvitamist (hüvitamiskaebus), haldusakti või toimingu õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamist (heastamiskaebus) või haldusakti tühisuse, haldusakti või toimingu õigusvastasuse või muu avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemist (tuvastamiskaebus);
  • vaidlusaluse haldusakti või toimingu sisu, nimetus, kuupäev, number ja selle andnud või teinud haldusorgan, kui nimetatud andmete esitamine on võimalik;
  • kaebuse faktiline põhjendus ehk asjaolud, millele kaebaja kaebus esitamisel tugineb. Oluline on, et hagiavaldus ei pea sisaldama õiguslikke põhjendusi ehk hageja ei pea tingimata näitama, millistele õigusnormidele tema nõue tugineb. Kaebust võib selgitada oma sõnadega;
  • tõendid, mis kinnitavad kaebaja poolt väidetavaid asjaolusid, viidates konkreetselt, millist asjaolu millise tõendiga tõendada soovitakse;
  • kuidas ja millal sai kaebaja teada vaidlustatud haldusaktist või toimingust;
  • kas kaebaja soovib asja arutamist istungil, kirjalikus menetluses või lihtmenetluses.

Tuvastamiskaebuses tuleb ära näidata, miks on kaebuse esitamine kaebaja õiguste kaitseks vajalik. Nimelt ei või tuvastamiskaebust esitada lihtsalt selleks, et mingisuguse asjaolu esinemises või selle puudumises või haldusakti või toimingu õigusvastasuses veenduda, vaid selle asjaolu või õigusvastasuse tuvastamine kohtuotsusega peab andma kaebajale mingisuguse selge õigusliku kasu. Tuvastamiskaebust ei saa esitada üksnes selleks, et tulevikus esitada hüvitamiskaebust. Juhul, kui kaebaja leiab, et talle on tekitatud kahju, on tal kohe võimalik esitada hüvitamiskaebus.

Kaebusele tuleb võimaluse korral lisada dokumendid, millele kaebaja tugineb.

Kaebus tuleb allkirjastada. Kui kaebuse esitab kaebaja esindaja, kes ei ole advokaat, tuleb lisada volikiri.

Kaebuse liigid

Kaebus tuleb esitada seaduses sätestatud kaebetähtaja jooksul.

  • Tühistamiskaebus tuleb esitada 30 päeva jooksul haldusakti teatavakstegemisest arvates.
  • Kohustamiskaebus tuleb esitada 30 päeva jooksul arvates päevast, kui haldusorgan teatas kaebajale vastava haldusakti andmisest või toimingu sooritamisest keeldumisest. Haldusorgani tegevusetuse või viivituse korral võib sellise kohustamiskaebuse esitada ühe aasta jooksul haldusakti andmiseks või toimingu tegemiseks ettenähtud tähtaja möödumisest või kui sellist tähtaega ei ole sätestatud, siis kahe aasta jooksul haldusakti või toimingu taotlemisest arvates.
  • Hüvitamiskaebuse või heastamiskaebuse võib esitada kolme aasta jooksul arvates päevast, kui kaebaja sai teada või pidi teada saama kahjust ja selle põhjustanud isikust või nendest tagajärgedest, mille kõrvaldamist ta nõuab ent mitte hiljem kui kümne aasta möödumisel kahju või tagajärjed tekitanud akti andmisest või toimingu tegemisest.
  • Tuvastuskaebuse haldusakti või toimingu õigusvastasuse kindlakstegemiseks võib esitada kolme aasta jooksul haldusakti andmisest või toimingu tegemisest arvates, muu tuvastamiskaebuse võib esitada tähtajatult.
  • Keelamiskaebuse võib esitada tähtajatult.

Kui kaebus on esitatud pärast kaebetähtaja möödumist, tuleb esitada taotlus tähtaja ennistamiseks ja tuua välja tähtaja möödalaskmise põhjused. Kohus ennistab tähtaja, kui see on mööda lastud mõjuval põhjusel. Mõjuvaks põhjuseks saavad olla eeskätt kaebaja enda tahtest ja tegevusest sõltumatud asjaolud, mille tõttu ei olnud kaebuse tähtaegne esitamine võimalik.

Riigilõiv

Kaebuse esitamisel tuleb tasuda riigilõiv vastavalt riigilõivuseaduse §-le 60. Tavaliselt on riigilõivu suuruseks 15 eurot. Kahju hüvitamiseks esitatud kaebuse, samuti maksude määramist puudutava kaebuse esitamisel tuleb riigilõivu tasuda 3% vaidlusalusest summast, ent mitte vähem kui 15 eurot ja mitte rohkem kui 750 eurot.

Mõned kaebused on riigilõivuvabad. Nii näiteks ei tule riigilõivu maksta kaebuselt, millega ametnik vaidlustab enda teenistusest vabastamist või palga maksmata jätmist või taotleb pensioniõigusliku staaži tuvastamist. Riigilõivuvabastused on sätestatud riigilõivuseaduse §-s 22.

Kui kaebajal puuduvad vahendid riigilõivu tasumiseks, saab ta kohtult taotleda menetlusabi korras enda vabastamist riigilõivu tasumise kohustusest. Selleks tuleb kohtule esitada taotlus ja andmed oma majandusliku olukorra kohta. Menetlusabi andmise tingimused on sätestatud HKMS §-des 111—113.

Halduskohtumenetluses peab iga menetlusosaline tõendama neid asjaolusid, millele tuginevad tema väited. Halduskohus juhindub uurimispõhimõttest, mis tähendab, et kohus ei ole haldustegevuse õiguspärasuse hindamisel seotud kaebaja väidetega ning võib asjas õigeks lahendamiseks vajalikke tõendeid koguda ka omal algatusel.

Kohus võib kaebaja taotlusel kohaldada esialgset õiguskaitset ehk ajutisi meetmeid, kui vastasel korral võib tulevikus tehtava kohtuotsuse täitmine olla raskendatud või võimatu. Esialgse õiguskaitse meetmena võib kohus eelkõige peatada vaidlustatud haldusakti täitmise või kehtivuse, aga rakendada ka muid vajalikke meetmeid. Oluline on, et haldusakti halduskohtus vaidlustamine haldusakti kehtivust iseenesest ei peata. Esialgse õiguskaitse taotluse esitamisel tuleb tasuda 15 euro suurune riigilõiv.

Kui kaebaja on kohtule kaebuse esitanud, kontrollib kohus selle nõuetekohasust. Kui kaebuses esineb puudusi, annab kohus tähtaja nende kõrvaldamiseks. Puuduste tähtajaks kõrvaldamata jätmisel tagastab halduskohus kaebuse. Kui kaebus on nõuetekohane või kui kaebaja tähtaegselt puudused kõrvaldab, võtab kohus kaebuse menetlusse ning nõuab vastustajalt selle kohta kirjaliku seletuse esitamist.

Kirjalik menetlus

Halduskohtus vaadatakse kaebus läbi kas kohtuistungil, kirjalikus menetluses või lihtmenetluses.

Kirjalik menetlus on võimalik kui kaebaja, vastustaja ja kolmandad isikud on sellega nõustunud. Kirjalikus menetluses kaebuse lahendamisel määrab kohus tähtajad, mille jooksul menetlusosalised saavad esitada täiendavaid seisukohti ja dokumente ning teeb teatavaks kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemise aja.

Lihtmenetlust saab kohaldada, kui kaebusega kaitstava õiguse riive on väheintensiivne või kui pooled ja kolmandad isikud on sellega sõnaselgelt nõustunud. Lihtmenetluses järgib kohus üksnes halduskohtumenetluse olulisi põhimõtteid, tagab menetlusosaliste põhiõiguste ja -vabaduste, samuti oluliste menetlusõiguste järgimise ning kuulab menetlusosalise tema taotlusel ära.

Kohtuistung

Kui kaebust arutatakse kohtuistungil, kutsutakse kohtukutsega istungile kõik menetlusosalised. Kui kaebaja on taotlenud asja läbi vaatamist kohtuistungil ning kohtuistungile ei ilmu ei kaebaja ega tema esindaja, samuti juhul, kui kaebaja ei vasta kohtu nõudmisele esitada kaebuse lahendamiseks vajalikke andmeid või dokumente, võib kohus jätta kaebuse läbi vaatamata. Kohus võib kohustada kaebajat isiklikult kohtuistungile ilmuma.
Kohtuistungil selgitab kohus menetlusosalistele nende õigusi ja kohustusi.

Kohtuistungil kuulab kohus ära poolte seisukohad ja uurib tõendeid. Kohus püüab suunata menetlusosalisi kompromissi sõlmima. Kui pooled jõuavad kompromissini, mis on seadusega kooskõlas, kinnitab kohus kompromissi ja lõpetab menetluse. Kohtumäärus, millega kinnitatakse kompromiss, on samaväärne kohtuotsusega.

Kaebajal on õigus kaebusest loobuda. Sel juhul lõpetab kohus samuti menetluse ning selle tagajärjeks on muuhulgas see, et kaebaja ei saa samadele asjaoludele tugineva sama nõudega uuesti kohtusse pöörduda. Vastustajal on õigus kaebus õigeks võtta ehk kaebusega nõustuda. Sel juhul teeb kohus kohtuotsuse, millega rahuldab kaebuse.

Kohtuistungid on enamasti avalikud. Kohus võib siiski kohtuistungi kinniseks kuulutada, kui see on vajalik mõnel kaalukal põhjusel, näiteks menetlusosalise või tunnistaja eraelu kaitseks või ärisaladuse kaitseks. Õigusemõistmise huvides võib kohus ka piirata kohtuistungist osa võtvate pealtvaatajate hulka. Kõik kohtuistungil viibivad isikud peavad tingimusteta täitma kohtu korraldusi. Kohtuistungil korda rikkunud menetlusosalise või muu isiku võib kohus kohtusaalist kõrvaldada või teda trahvida või määrata talle aresti.

Kohtuistungi lõpus või menetluslike toimingute lõppedes, teatab kohus kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemise aja. Kohtuotsus tehakse avalikult teatavaks kohtu kantselei kaudu ning menetlusosalistele saadetakse kohtuotsuse ärakiri. Oluline on, et kohtuotsuse peale edasi kaebamise tähtaeg hakkab kulgema otsuse avalikult teatavaks tegemisest, mitte otsuse menetlusosalisele kätte toimetamisest.

Otsus ja edasikaebamine

Kaebajal, vastustajal ja kolmandal isikul on õigus halduskohtu otsuse peale apellatsiooni korras edasi kaevata ringkonnakohtusse. Apellatsioonkaebus tuleb esitada 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates.

Apellatsioonkaebus Tallinna Halduskohtu otsusele esitatakse Tallinna Ringkonnakohtule. Apellatsioonkaebus Tartu Halduskohtu otsusele esitatakse Tartu Ringkonnakohtule. Kohtuotsuse peale edasi kaebamise tähtaegade korda on selgitatud kohtuotsuses.

Kui üks pooltest esitab seaduses sätestatud tähtaja jooksul apellatsioonkaebuse, ent teine pool seda ei tee, võib teine pool siiski esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul esimese apellatsioonkaebuse talle kätte toimetamisest arvates. Sõltumata vastuapellatsioonkaebuse esitamisest, nõuab kohus teistelt menetlusosalistelt apellatsioonkaebuse kohta seisukoha esitamist kas kirjalikult või kohtuistungil. Ringkonnakohus vaatab apellatsioonkaebuse läbi kas kohtuistungil või kirjalikus menetluses.

Ringkonnakohtu otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul ringkonnakohtu otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates. Riigikohus otsustab, kas kassatsioonkaebus menetlusse võtta või mitte, sellekohaseid põhjendusi esitamata. Kassatsioonkaebuse menetlusse võtmise korral vaatab Riigikohus kassatsioonkaebuse üldjuhul läbi kirjalikus menetluses ent võib kassatsioonkaebuse arutamiseks korraldada ka kohtuistungi.

Lisaks kohtuotsustele on menetlusosalisel võimalik kõrgemas kohtuastmes vaidlustada ka teatud kohtumäärusi. Nende hulgas on menetlust lõpetava iseloomuga määrused (näiteks kaebuse tagastamise määrus, kaebuse läbi vaatamata jätmise määrus, menetluse lõpetamise määrus), aga ka mõned muud (mitte kaugeltki kõik) menetluse kestel tehtavad kirjalikud määrused. Kohtumääruses, mille saab määruskaebusega vaidlustada, on märgitud selle edasikaebamise kord. Määruskaebus selliste määruste peale on võimalik esitada 15 päeva jooksul määruse määruskaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates.